•   随着中国经济发展进入新常态,中国对能源的依赖程度持续下降,能源供求压力大为缓解,而优质能源供给不足的问题会更加突出,中国油气对外依存度仍将持续攀升。从国际能源形势看,世界油气资源有保障,美国“页岩气”革命推动了全球能源供需格局的重大调整,特朗普上台、英国脱欧、TPP夭折等事件预示着贸易保护主义和孤立主义思潮抬头,全球能源地缘政治日趋复杂。可以预见,“十三五”期间乃至未来相当长的时间内,中国面临的能源安全国际形势或将更为严峻,需要制定预案,及早应对。

      传统的能源安全观主要考虑保障能源供应、维持供需平衡问题。随着时间的推移,能源安全的内涵不断扩大,既包括传统的能源供应保障问题,也包括能源生态环境安全、能源经济和金融安全等非传统能源安全问题。中国也面临传统能源安全和非传统能源安全双重压力。

      传统能源安全主要体现在油气供应领域。一方面,随着经济发展和人民生活水平提高,中国油气消费需求持续快速增长,油气对外依存度不断攀升。2016年,中国石油601857股吧)消费总量达5.8亿吨,其中国内生产仅2亿吨,石油对外依存度超过65%。同年,天然气消费量达2086亿立方米,其中国内生产1369亿立方米,天然气对外依存度接近35%。另一方面,为了应对气候变化和减缓生态环境压力,中国能源结构调整将进一步深化,油气资源特别是天然气将成为新增能源的主力。近几年煤炭消费总量控制虽取得一定成效,但煤炭在全国能源消费构成中的占比依然较高,2016年仍超过60%。可再生能源受资源条件和价格等因素制约,成为主力能源仍需时日,“十三五”期间,石油、天然气在替代煤炭、推动能源转型方面仍将发挥重要作用。根据多方研究结果,中国石油消费可在2030年前后达到6.5-7亿吨的峰值;2030年天然气消费将超过5000亿立方米,在目前水平上翻一番。即便考虑非常规页岩油气的开发,国内供应能力很可能维持在石油2-2.2亿吨、天然气2500-3000亿立方米。到2030年中国石油、天然气对外依存度或将超过70%和50%,据此推算,届时中国能源保障程度不足80%,比美国当前水平低10个百分点。考虑到届时中国油气来源地仍主要依靠地缘政治复杂、民族宗教矛盾突出、频发的中东、北非地区,未来保障中国油气持续稳定供应依然任重道远。

      从非传统能源安全看,包括生态环境问题、能源金融风险以及能源设施和人员遭受等风险正变得越来越突出。首先,能源生态环境安全的重要性空前上升。以煤为主的能源结构导致煤炭产区生态环境破坏严重,煤炭消费大省大气污染物和CO2排放过高,已明显超出生态环境承载能力。其次,能源金融风险也成为保障能源安全的考虑因素。能源基础设施建设需要巨额资金投入,涉及大量银行贷款,大规模能源建设或将导致银行金融风险进一步加大。一旦能源需求出现误判,很可能导致大面积产能过剩和信贷风险明显上升。这类风险已在煤炭开采、火电站建设以及风电和光伏等可再生能源项目中大量出现,风险控制势在必行。“一带一路”沿线国家民族、宗教矛盾突出,高发,在沿线国家开展能源合作也将面临较高的能源金融风险。第三,油气管网、电网等能源运行风险也在加大。中国通过陆上油气管道进口的油气约占总进口量的1/3,西气东输的油气以及从中亚进口的油气管线容易受到破坏的威胁;70%以上的石油和30%以上的液化天然气(LNG)进口均通过马六甲海峡,可以预见,随着油气进口量的增加,能源运输通道安全风险有增无减。

      综上,“十三五”及未来相当长的时间内,中国能源面临的安全问题将从保障能源供应为主,转到生态环境安全与能源供应保障并重,同时也要保障能源运输通道、油气管网安全,以及控制潜在的与能源相关的经济和金融安全风险,未来中国能源安全形势愈加严峻。

      上世纪70年代的两次石油危机对依赖石油进口的美国造成巨大冲击。此后历届美国政府均把能源安全问题放在优先地位,实现“能源独立”是美国保证能源安全的战略目标之一,采取的措施包括:推行节能措施,减缓能源需求增速;加快本土油气资源开发力度,降低石油对外依存度;实施能源多元化战略,大力发展生物燃料、天然气等清洁能源,在日本福岛核事故之后仍坚持核能开发等。

      特朗普政府提出了“美国能源优先计划(America First Energy Plan)”,在前几届政府的基础上更加接近“能源独立”这一目标。“美国能源优先计划”包括:加大开发本土能源,进一步减少石油进口;取消“气候行动计划”,为美国能源工业松绑;继续推进页岩油气革命;支持清洁煤技术,重振美国煤炭工业。由此可以看出,特朗普将石油和天然气看作是美国能源独立的核心,同时支持煤炭行业发展。他认为风电、太阳能产业投资回报周期太长、效益差,前景黯淡。

      需要注意的是,特朗普政府“能源独立”主张与上世纪70年代这一概念提出时相比,内涵已经发生明显改变。美国目前对进口能源的依存度已经较低,进一步减少对外依赖的实质,一是希望扶持本国化石能源产业发展,增加本国就业并促进经济增长;二是通过减少对中东国家石油进口的依存度,对伊朗等石油输出国施加更大压力,同时有助其增加亚太地区政策的操作空间和灵活性;三是借助其天然气成本优势及国际能源转型需求缩小巨额贸易逆差,增强对全球天然气价格的掌控力。煤炭行业在美国属于夕阳产业,但涉及就业问题,特朗普提出支持煤炭的清洁开发利用,除了有助于加快美国能源独立的进程外,也有获取这部分民众支持的政治考虑。

      特朗普政府能源新政的发酵以及美国“能源独立”的加速实现,将对中国能源安全形势和对外合作格局产生重大影响。

      首先,美国“能源独立”目标的实现将为美国在国际能源地缘政治战略博弈中创造更大空间。由于能源带有强烈的政治、金融属性,美国能源独立将使美国在国际政治和金融领域的政策更加游刃有余,增强地缘政治博弈主动权。一方面,美国对中东地区油气依赖程度的明显下降,并不代表其会减少对这一地区的战略和军事掌控。相反,美国会利用亚洲国家对中东地区油气资源依赖程度的上升,增加与亚洲大国在地缘政治博弈中的筹码。另一方面,美国会借机加大对“伊斯兰国”、伊朗、苏丹等的制裁和打击力度,给该地区带来更大的不确定性,增大中国油气安全风险及与相关国家能源合作难度。

      其次,从大国战略考虑,美国不会放松与中国在南海等重要能源安全通道的博弈力度,中国能源运输通道安全面临挑战。中国50%以上的石油进口需要经过霍尔木兹海峡与马六甲海峡,未来相当长的时间内,经过这两个海峡的石油和LNG运输量还将进一步增加。为实现“美国优先”战略,逼迫对手出让更多经济利益,特朗普政府会在该地区投入更多的力量,增强对能源运输通道的控制,势必会加大中国能源运输成本,威胁能源运输通道安全。另一方面,美国战略东移后,对中东、非洲等区域的关注下降,为中国选择“一带一路”沿线的重要能源支点开展通道建设提供了机会。

      再次,美国“能源独立”目标的实现将重塑世界能源供需版图,冲击现有能源定价体系。美国实施“能源独立”,会减少对中东、北非地区的石油依赖,通过页岩气革命,增加天然气产量并有可能成为能源出口国,客观上会增加全球油气资源供应,促进包括中国在内国家的能源进口来源多元化。但另一方面,随着美国能源市场与国际市场的逐渐脱轨,美国可实现油气独立,而欧洲石油供应将主要依靠俄罗斯、挪威和北非国家,亚太地区石油供应主要依赖中东。这种状况为美国在能源供应方面占据主动权,并与中国进行能源战略博弈掌握了先机。

      最后,特朗普能源政策将影响全球低碳领域合作。虽然特朗普能源政策对美国气候变化、可再生能源发展的影响仍然有待观察,但其对可再生能源的不支持态度,将增加全球气候变化领域合作的不确定性。对中国而言,将可能对现行的中美能源合作框架,特别是可再生能源与低碳能源政策的交流合作产生冲击,过去在气候变化、低碳领域的合作有可能陷入停滞。此外,美国推动本国非常规油气资源的开发,会加大清洁煤技术的开发利用力度,从而使化石能源的利用成本不断下降,进而有可能对中国在“一带一路”地区开展风电、光伏等领域合作产生负面影响。另一方面,美国将加大清洁煤技术和基础设施建设,中国在煤炭高效利用和高耗能行业方面既有合作需求、也有基础与美国开展对接,在电动车、储能技术、页岩气开发以及向亚洲出口LNG等方面充满合作机会,在行业和区域层面的能效技术交流与项目合作仍有发展潜力。

      1.加强顶层设计、建立预案,统筹能源安全与经济社会发展。应对新挑战首先要确定中国能源安全体系的各项重大战略目标。能源安全体系包括高效合理的能源利用体系、安全稳定的现代能源产业体系、及时灵活的能源预警与应急响应体系、复合多元的世界能源资源开发利用协同保障体系。其核心目标是,全面提升持续稳定的能源供应能力、合理需求调控能力、风险规避与应对能力、国际能源市场影响能力。

      为达到此目标,需要完善国家能源发展战略与能源外交战略,深化能源管理体制改革,健全能源安全保障机制;推动能源生产方式变革,优化能源消费结构,继续实行能源消费总量与强度的“双控制”;加强国际能源合作,打造符合现代化、国际化要求的能源发展与能源外交人才队伍。

      应将能源安全作为当前国家安全的重要内容,由国家安全委员会统一协调,组织开展当前的能源安全政策评估工作,强化对能源安全形势分析和研判,勾画出符合实际的未来20年能源安全情景。同时应建立、完善中国能源安全预测预警机制,将能源对外依存度控制在15%左右的水平,形成多层次、分级别的预警应对对策,特别对油气管网、储备运输的安全运营建立预警方案。

      2.依托“一带一路”,协同保障区域能源安全。强化区域能效、可再生领域合作。向沿线国家输出中国能源低碳转型的发展理念和经验,通过加强能效、高效清洁煤电、风电、光伏、核电、水电等领域技术、资金、装备合作,帮助沿线发展中国家提高能效、改善电力供应、提高非化石能源开发利用水平,降低全球油气消费增速,保持国际油气市场相对宽松的供应环境。

      加强与沿线国家在油气勘探开发、油气管网互联互通、能源金融等领域合作,增加区域油气供应能力,紧密区域油气贸易合作,探索建立区域油气定价机制,打造区域能源命运共同体。强化区域能源安全水平,提升中国能源进口来源多元化和进口稳定性。同时,借助人民币国际化,与沿线国家开展油气贸易本币结算,提升中国在油气领域定价权。

      3.管控分歧,探寻新形势下中美能源合作的新内容。依托中美战略与经济对话平台,加强与美国在能源领域磋商合作,增强彼此理解信任,积极推进与美国的能源合作。针对“美国能源优先”设想,强化与美国在页岩油气、煤化工、清洁能源、智能电网等领域技术和装备合作,积极对接美国天然气出口。加强中美在中东等地区联合反恐,共同维护能源供应地及能源运输通道安全。同时,加强能源金融、能源储备数据、能源智库等方面合作。

      4.立足国内,通过体制创新促进清洁能源和替代能源发展。一方面,创新管理机制,打破现有利益格局,彻底消除弃风、弃光体制机制障碍,从制度上化解火电与新能源发电矛盾,突破清洁能源发展的制度瓶颈。坚持集中开发与分散利用并举,调整优化开发布局,加速清洁能源开发,全面协调推进风电开发,推动太阳能多元化利用,有序推进流域大型水电基地建设,安全高效发展核电,因地制宜发展生物质能、地热能、海洋能等新能源。

      另一方面,加强技术创新,加快推进交通清洁化、多元化和去油化。加快发展新能源汽车,加快建设高效充电基础设施,逐步降低交通部门石油消费。同时,加大资金和政策扶持力度,重点推进燃料乙醇、生物柴油等领域技术研究与示范建设。

      5.提前谋划,稳步提高风险防控能力。首先,加强与油气管网沿线国家及海上运输通道沿岸国家反恐合作,协助这些国家提高应对反能力,共同提升区域安保水平。建设与经济发展相适应的国家海上力量,逐步加强对马六甲海峡等能源运输通道的掌控力,深化与瓜达尔港、科伦坡等能源运输通道重要节点港口的合作。在国内,也要重视敏感地区,如新疆宁夏沿线的油气管网安全问题,要有针对性的应对预案。

      其次,建立金融风险预判机制,积极关注国内外金融及产业发展动态,妥善解决国内产能过剩可能带来的债务问题,加强对能源合作国汇率走势预判,做好能源合作过程中汇率风险的防范。同时,综合研判国际能源市场走势,充分利用多种金融工具,做好风险对冲工作,减少油价大起大落对中国经济的影响。

      再次,完善油气储备。研究确定战略油气储备合理规模,打破现有垄断利益格局,推动民间资本参与油气储备,协调好扩大战略油气储备与积极发展商业储备的关系。尽快研究制定成品油商业储备办法和制度,加快开展成品油储备体系建设。因地制宜建设天然气储气库,依托现有LNG接收站大力建设沿海LNG储罐,做好城市天然气应急调峰需求的配套基础设施建设和管理制度建设。

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    能源安全
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    2019-11-28 16:52
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